پایگاه خبری تحلیلی ایراسین، سیاستگذاری صنعتی در کشورهای مختلف همواره از اهمیت ویژه‌ای برخوردار بوده است و بسیاری از کشورها برای تقویت و ارتقای وضعیت اقتصادی خود، تلاش‌های قابل توجهی در جهت شکل‌دهی به این سیاست‌ها داشته‌اند. این سیاست‌ها می‌توانند در قالب حمایت از صنایع نوظهور، توسعه تکنولوژی‌های پیشرفته، تقویت بخش خصوصی، و حمایت از اشتغال و رشد اقتصادی باشند در این گزارش، به بررسی تجربیات کشورهای مختلف در زمینه سیاستگذاری صنعتی پرداخته و چالش‌ها و موفقیت‌های آنها در این مسیر مورد تحلیل قرار گرفته است. کشورهایی نظیر چین، اتحادیه اروپا، کره جنوبی و اسکاتلند نمونه‌های بارزی از سیاست‌های صنعتی است که در قالب این گزارش بررسی خواهند شد.

چین؛ تقویت بخش خصوصی در شرایط تجاری دشوار

چین به عنوان یکی از بزرگ‌ترین اقتصادهای جهان، همواره در تلاش بوده است تا سیاست‌های صنعتی خود را به گونه‌ای تنظیم کند که بتواند در برابر چالش‌ها و تهدیدات جهانی از جمله تنش‌های تجاری با ایالات متحده ایستادگی کند. در این راستا، قانون جدید «ارتقای اقتصاد خصوصی» که در آوریل ۲۰۲۵ به تصویب رسید، گامی مهم در جهت تقویت بخش خصوصی به شمار می‌آید. این قانون با هدف حمایت از کارآفرینان و شرکت‌های خصوصی در چین، به ویژه در حوزه‌هایی چون فناوری و نوآوری، تدوین شده است. یکی از اهداف کلیدی این قانون، ایجاد فضای رقابتی برابر برای تمامی نهادهای اقتصادی است تا شرکت‌های خصوصی بتوانند بدون مانع وارد بازار شوند و در رشد اقتصادی کشور نقش بسزایی ایفا کنند. طبق این قانون، شرکت‌های خصوصی به ویژه در بخش‌های نوآوری‌های علمی و فناوری تشویق به سرمایه‌گذاری خواهند شد تا نیازهای راهبردی چین را برآورده کنند. با توجه به برآوردهای رسمی، بخش خصوصی چین بیش از ۶۰ درصد از تولید ناخالص داخلی این کشور را به خود اختصاص داده و بیش از ۷۰ درصد نوآوری‌های فناوری در چین به وسیله این بخش صورت می‌گیرد. این امر نشان‌دهنده اهمیت روزافزون بخش خصوصی در چین و تلاش برای تقویت این بخش در راستای رشد اقتصادی و فناوری کشور است. در شرایطی که بخش خصوصی به ویژه در حوزه فناوری‌های نوظهور و خودروهای برقی به موفقیت‌های چشمگیری دست یافته است، دولت چین به دنبال تقویت این روند و حمایت از این شرکت‌ها در برابر چالش‌های اقتصادی جهانی است.

چالش‌های بازصنعتی‌سازی در رقابت جهانی اتحادیه اروپا

اتحادیه اروپا نیز در تلاش است تا با تقویت صنایع داخلی خود، رقابت‌پذیری را در برابر کشورهای بزرگی چون چین و ایالات متحده حفظ کند. پروژه بازصنعتی‌سازی اروپا، که به منظور تقویت صنایع تولیدی و کاهش وابستگی به واردات ایجاد شده است، با موانع و چالش‌های فراوانی روبه‌روست. یکی از بزرگ‌ترین موانع، تضادهای موجود بین اهداف صنعتی و الزامات زیست‌محیطی است که در بسیاری از پروژه‌ها منجر به مشکلات قضائی و اجرایی شده است. پروژه‌ای که توسط شرکت Ineos در آنتورپ بلژیک در دست اجرا بود، نمونه‌ای از این چالش‌ها است. این پروژه، که به عنوان بزرگ‌ترین سرمایه‌گذاری در صنعت پتروشیمی اروپا طی دهه‌های اخیر مطرح بود، به دلیل نگرانی‌های زیست‌محیطی و تأثیرات منفی بر ذخایر طبیعی هلند با موانع قانونی مواجه شد. این تصمیم قضائی، که پروژه را به خطر انداخت، نشان‌دهنده دشواری‌های فراوانی است که اتحادیه اروپا در مسیر بازصنعتی‌سازی با آن روبه‌رو است. علاوه بر این، موانع دیگر همچون هزینه‌های بالای انرژی و چالش‌های مرتبط با اجرایی کردن مشوق‌های مالی در برابر رقبای قدرتمند مانند چین و ایالات متحده، از دیگر مشکلاتی است که اتحادیه اروپا در راه تحقق اهداف خود در زمینه بازصنعتی‌سازی با آن مواجه است. به رغم این مشکلات، اتحادیه اروپا همچنان به حمایت از صنایع سبز و تولید نیمه‌رساناها، که در قوانین جدید خود پیش‌بینی کرده است، ادامه می‌دهد.

عوامل موفقیت / شکست، کشورها در توسعه سیاست صنعتی

موفقیت در سیاست‌های صنعتی از طریق بنگاه‌های پیشران در کره جنوبی

در کنار چین و اتحادیه اروپا، کره جنوبی نیز به عنوان یک نمونه موفق از سیاست‌های صنعتی شناخته می‌شود. سیاست‌های صنعتی این کشور عمدتاً بر پایه حمایت از بنگاه‌های بزرگ و صادرات‌محور (که به نام «Chaebols» معروف هستند، استوار است. کره جنوبی با تمرکز بر مزیت‌های نسبی خود، موفق شد تا در مدت زمان کوتاهی از یک کشور کشاورزی به یکی از قدرت‌های صنعتی و فناوری جهان تبدیل شود. در این مسیر، دولت کره جنوبی نقش کلیدی در هدایت و حمایت از این بنگاه‌های بزرگ ایفا کرد. از طریق سیاست‌های صنعتی هدفمند، کره جنوبی توانست صنایع کلیدی خود را مانند صنایع الکترونیک، خودروسازی و کشاورزی توسعه دهد. به عنوان مثال، شرکت‌های بزرگی مانند سامسونگ و هیوندای توانستند با بهره‌گیری از حمایت‌های دولتی، در سطح جهانی رقابت کنند. این تجربه موفق کره جنوبی نشان می‌دهد که ترکیب سیاست‌های صنعتی با تمرکز بر مزیت‌های نسبی و حمایت از بنگاه‌های بزرگ، می‌تواند به رشد سریع اقتصادی و صنعتی کمک کند. همچنین، سرمایه‌گذاری در آموزش و توسعه نیروی انسانی نیز عاملی مهم در موفقیت این سیاست‌ها است.

چالش‌های استراتژی صنعتی اسکاتلند اول

در مقابل، سیاست‌های صنعتی در اسکاتلند نتایج متفاوتی داشته است. یکی از بزرگ‌ترین چالش‌ها در این کشور، استراتژی صنعتی «اسکاتلند اول» حزب ملی اسکاتلند (SNP) بوده است که نتایج مطلوبی به دنبال نداشته است. پروژه‌های صنعتی در اسکاتلند مانند کشتی‌سازی فرگوسن مارین که با مشکلات زیادی مواجه بوده، نشان‌دهنده ناکارآمدی در سیاست‌های صنعتی این کشور است. حمایت‌های مداوم از پروژه‌های شکست‌خورده و عدم پذیرش شکست‌های اقتصادی منجر به صرف منابع عمومی بی‌نتیجه شده است. به عنوان مثال، پروژه کشتی‌سازی فرگوسن مارین که بیش از ۳۰۰ میلیون پوند هزینه در پی داشته است، پس از ۶ سال تأخیر هنوز نتوانسته است به نتایج ملموسی دست یابد. این پروژه که هدفش تولید کشتی‌های جدید برای مسیرهای دریایی اسکاتلند بود، به دلیل ضعف در مدیریت و مشکلات اجرایی نتوانست به هدف خود برسد.

اتیوپی؛ ناتوانی سیاست‌های صنعتی در ایجاد تحول ساختاری

با وجود افزایش سرمایه‌گذاری خارجی در بسیاری از اقتصادهای آفریقایی، مشارکت آنها در تجارت و رشد اقتصادی ناشی از آن، تحول ساختاری هنوز محدود باقی مانده است. کاسپر ورولیک به بررسی سیاست صنعتی اتیوپی پرداخته و استدلال می‌کند که دولت نتوانسته است به اندازه کافی بر نوآوری در شرکت‌های داخلی و انتقال فناوری به آنها تاکید کند، که این امر منجر به ارتقای حداقلی از فعالیت‌های با ارزش افزوده پایین به بالاتر شده است. در دو دهه گذشته، بسیاری از اقتصادهای آفریقایی شاهد رشد نمایی در مصرف، سرمایه‌گذاری و تولید بوده‌اند. به‌گونه‌ای که مجله «اکونومیست» آفریقا را «قاره‌ای امیدوار» نامید و از آن به‌عنوان «آفریقا در حال صعود» یاد کرد. متأسفانه، این آمار رشد و این برچسب‌گذاری، رویدادها را به‌طور نادرست توصیف کرد. تنوع در بخش‌های تولید و صادرات حداقل باقی ماند، رشد در بخش صنعت عمدتاً وجود نداشت و کارگران در بخش کشاورزی به بخش خدمات کم‌بازده منتقل شدند، به‌جای اینکه وارد بخش صنعتی تولیدی شوند. در نتیجه، افزایش حداقلی در اشتغال مؤثر (با دستمزدهای منصفانه) و کاهش‌های محدود در فقر مشاهده شد. برای ایجاد تغییرات ساختاری، بسیاری از دولت‌های آفریقایی به سیاست‌های صنعتی روی آوردند. در حالی که پیش از این، مداخله فعال دولت در بازارهای اقتصادی به دلیل احتمال فساد و رانت‌جویی رد می‌شد، بسیاری از سیاستگذاران آن را ضروری و کارآمد می‌دانستند که برای توسعه اقتصادی در آفریقا به‌طور فعال تلاش کنند. به‌عنوان مثال، بسیاری از دولت‌ها از یارانه‌های مستقیم و مشوق‌های دیگر برای ترویج بخش‌های خاص، شرکت در زنجیره‌های تأمین جهانی و جذب سرمایه‌گذاری خارجی استفاده کردند. با وجود این تغییر در سیاست، در مقاله‌ای جدید شواهد جدیدی ارائه شده که نشان می‌دهد این سیاست‌های صنعتی ناکارآمد بوده و به تحول ساختاری اقتصادهای آفریقایی کمک نکرده‌اند. یکی از نمونه‌های استفاده از سیاست‌های صنعتی گسترده برای ترویج تحول ساختاری، اتیوپی است که یکی از سریع‌ترین اقتصادهای در حال رشد در آفریقا به شمار می‌آید. یکی از عوامل مهم این رشد، طرح رشد و تحول [۵] (GTP) بود که دولت در سال ۲۰۱۰ معرفی کرد و در سال ۲۰۱۵ آن را تجدید کرد. در مقابل سیاست‌هایی که در آن زمان وجود داشت و عمدتاً بر کاهش فقر و توسعه پایدار متمرکز بودند، GTP به‌طور خاص بر حمایت از رشد اقتصادی و تحول ساختاری اقتصاد تاکید داشت. به‌این‌ترتیب، دولت اتیوپی چارچوب کلان اقتصادی گسترده‌ای را برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی و همچنین استراتژی‌های خاص برای بخش‌های کلیدی مانند صنعت گل‌برگ و چرم معرفی کرد. با وجود رشد سریع اقتصادی – تولید ناخالص داخلی (GDP) در طول دهه گذشته عمدتاً بالای ۱۰ درصد باقی ماند – تحول ساختاری اقتصاد به واقعیت تبدیل نشد. سهم بخش صنعتی از تولید ناخالص داخلی از ۳/۱۰ درصد به ۴/۱۲ درصد بین سال‌های ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۳ رشد کرد، اگرچه سهم بخش خدمات نیز افزایش یافت (از ۱/۴۴ درصد به ۴۵.۲۲/۴۵ درصد)، در حالی که بخش عمده‌ای از GDP هنوز توسط بخش کشاورزی هدایت می‌شد (۹/۴۲ درصد در سال ۲۰۱۳). در واقع، بخش عمده‌ای از فعالیت‌های اقتصادی هنوز در تولید با ارزش افزوده پایین مانند بخش کشاورزی متمرکز باقی ماند. صادرات اتیوپی نیز در طول دهه گذشته تقریباً تغییرات عمده‌ای نکرده و سرمایه‌گذاری خارجی تنها به‌طور محدود به بخش‌های با ارزش افزوده بالا گسترش یافته است.

از این رو، به‌نظر می‌رسد دولت اتیوپی از سیاست صنعتی برای افزایش تولید استفاده می‌کند و به‌این‌ترتیب موفق به دستیابی به رشد اقتصادی موقت می‌شود، اما به‌طور کافی بر نوآوری و انتقال فناوری تاکید نمی‌کند، که به‌تبع آن، ارتقای فعالیت‌ها از تولید با ارزش افزوده پایین به بالا بسیار محدود است. در بخشی از محدود بودن تحول اقتصادی در اتیوپی، اجرای ناکارآمد سیاست‌های صنعتی نقش دارد. به‌عنوان مثال، سیاست GTP مشوق‌های مالیاتی مختلفی برای شرکت‌های داخلی و خارجی در نظر گرفت – مانند واردات معاف از مالیات ماشین‌آلات و قطعات اما دولت تمامی این مشوق‌ها را به‌طور کامل و یکنواخت اجرا نکرد. به‌عنوان مثال، گمرک‌ها به‌طور کامل از سیاست واردات معاف از مالیات برای ماشین‌آلات و قطعات آگاهی نداشتند و اگرچه دولت زمین، اعتبار و برق را در مناطق صنعتی تأمین کرد، در برخی موارد سایر زیرساخت‌ها به‌طور عمده غایب یا ناتمام باقی ماند. این مشکلات هزینه‌های معاملاتی را برای شرکت‌های داخلی و خارجی افزایش داد و رقابت‌پذیری آنها را کاهش داد، اما این مسائل دلیل اصلی ارتقای محدود نبود. دلیل اصلی این بود که سیاست GTP به‌طور اندکی بر مشوق‌هایی که نوآوری فناوری در شرکت‌های داخلی را افزایش می‌دهد، متمرکز بود. شرکت‌هایی که بخشی از یک شعبه جهانی بودند، دانش و مهارت‌هایی از دفتر مرکزی بین‌المللی دریافت می‌کردند و بنابراین با محدودیت‌های کمی (یا هیچ محدودیتی) از مشوق‌های تحقیق و توسعه (R&D) که توسط دولت اتیوپی ارائه می‌شد، روبه‌رو بودند. اما شرکت‌های داخلی اغلب به این مهارت‌ها و دانش دسترسی نداشتند و عمدتاً به تلاش‌های خوداتکا برای کسب مهارت‌ها و دانش از طریق شرکت در کنفرانس‌های ملی و بین‌المللی، به‌کارگیری متخصصان خارجی و نوآوری‌های سازمانی در فرآیندهای تولید متکی بودند.

در سیاست دوم GTP که در سال ۲۰۱۵ معرفی شد، دولت توجه بیشتری به ارتباطات بین شرکت‌های داخلی و خارجی داشت تا انتقال دانش و فناوری را تسهیل کرده و پایداری رشد را تضمین کند. با این حال، به دلیل درک ضعیف نهادهای دولتی و بوروکرات‌ها از مفاهیم فناوری، اجرای سازوکارهای لازم برای این انتقال با چالش و ناکارآمدی مواجه شد. اگرچه دولت توافق‌های انتقال فناوری برای سرمایه‌گذاران بین‌المللی انجام داده است، اما این توافق‌ها به‌ندرت مورد استفاده قرار گرفته‌اند. علاوه‌براین، برنامه‌های حمایتی برای وارد کردن کارشناسان خارجی به شرکت‌های تولیدی داخلی به‌طور پراکنده و تصادفی دنبال شده است. برای حل این مشکل سه راه‌حل وجود دارد. اول، دولت اتیوپی می‌تواند با انجام تغییرات حداقلی در سیاست‌ها، اثربخشی آنها را بهبود بخشد. در حال حاضر، سیاست صنعتی در اتیوپی با نیازهای شرکت‌ها هماهنگ نیست، دولت حمایت‌هایی را فراهم می‌کند که لزوماً مورد نیاز نیست (مانند فهرست‌برداری ماشین‌آلات موجود)، در حالی که برخی از حمایت‌های ضروری، مؤثر و باارزش‌تر (مانند تنظیم انتقال فناوری و سیستماتیک کردن و تأمین مالی تخصص خارجی در شرکت‌های داخلی) نادیده گرفته می‌شود. دوم و برای حمایت از این تغییرات در سیاست، سیاستگذاران خود باید ظرفیت‌های لازم برای اجرای مؤثر سیاست‌هایی که از نوآوری و انتقال فناوری در بخش‌های کلیدی حمایت می‌کند، بسازند. در این زمینه، فرصت مهمی برای دولت‌های دیگر و برنامه‌های کمک‌های خارجی وجود دارد تا از دولت اتیوپی حمایت کنند، از جمله از طریق تحریک و تأمین مالی انتقال دانش بین مقامات سیاستگذاری در اتیوپی و سایر اقتصادهای در حال ظهور (مانند چین و هند). نهایتاً، نقش عمده‌ای برای جامعه کسب‌وکار وجود دارد. تحقیقات انجام شده نشان می‌دهد که شرکت‌های داخلی با همکاری نزدیک با شرکت‌های بین‌المللی می‌توانند در نوآوری و انتقال فناوری مشارکت کنند و به این ترتیب اشتغال و بهره‌وری را افزایش دهند.

جمع‌بندی

تجربیات کشورهای مختلف در زمینه سیاستگذاری صنعتی نشان‌دهنده چالش‌ها و موفقیت‌های گوناگونی است که هر کشور در مسیر تقویت صنایع داخلی خود با آن مواجه بوده است. از چین که به شدت در تلاش است تا بخش خصوصی خود را تقویت کند، گرفته تا اتحادیه اروپا که با مشکلات زیست‌محیطی و قضائی روبه روست، هر کدام از این کشورها درس‌های مهمی برای دیگر کشورها به همراه دارند. کره جنوبی با موفقیت‌های چشمگیر خود در حمایت از بنگاه‌های بزرگ و صادرات‌محور، و اسکاتلند که با سیاست‌های ناموفق خود در زمینه کشتی‌سازی روبه‌رو است، نمونه‌هایی هستند که نشان می‌دهند موفقیت در سیاستگذاری صنعتی نیازمند توجه به جزئیات و ارزیابی‌های دقیق است. در نهایت، سیاست‌های صنعتی باید به گونه‌ای طراحی شوند که بتوانند با چالش‌های جهانی و داخلی مقابله کرده و از منابع عمومی به نحو احسن استفاده کنند. کشورهای موفق در این زمینه توانسته‌اند با اتخاذ رویکردهای هدفمند و هوشمندانه، از فرصت‌ها بهره‌برداری کرده و در مسیر رشد اقتصادی و فناوری پیشرفت کنند.

هانا پاکمند-نویسنده ماهنامه