پایگاه خبری تحلیلی ایراسین، کالبدشکافی لایحه بودجه ۱۴۰۴ در بخش معدن و صنایع معدنی نشان می‌دهد عدم تناسب میان پیش‌بینی‌های درآمدی با واقعیت‌های اقتصادی، تخصیص ناکافی منابع و کمبود اعتبارات می‌تواند به چالش‌های جدی در این بخش منجر شود. در حالی که قرار است حقوق دولتی معادن به طور کامل صرف توسعه این بخش شود، اما برآوردها حکایت از آن دارد که تنها ۳۱ درصد از این منابع به معادن باز می‌گردد. از سوی دیگر با وجود پیش‌بینی رشد ۱۸ درصدی قیمت مواد معدنی، سرجمع حقوق دولتی تغییری نکرده و بودجه سازمان زمین‌شناسی تنها یک سوم نیاز واقعی برای تحقق اهداف اکتشافی را پوشش می‌دهد. از سوی دیگر، در حالی که هزینه‌ها منطبق با تورم پیش‌بینی شده، درآمدها با خوش‌بینی غیرواقعی برآورد شده‌اند.
براساس گزارش منتشر شده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، بررسی جزئیات لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ در بخش معدن و صنایع معدنی نشان می‌دهد عدم تناسب میان پیش‌بینی‌های درآمدی با واقعیت‌های اقتصادی، تخصیص ناکافی منابع به بخش معدن و همچنین کمبود اعتبارات سازمان زمین‌شناسی می‌تواند چالش‌های جدی در مسیر توسعه این بخش ایجاد کند. این در حالی است که به‌رغم پیش‌بینی افزایش ۱۸ درصدی قیمت مواد معدنی، سرجمع حقوق دولتی پیش‌بینی شده تغییری نسبت به سال گذشته نداشته و بودجه سازمان زمین‌شناسی تنها یک سوم نیاز واقعی برای تحقق اهداف اکتشافی برنامه هفتم را پوشش می‌دهد.
درآمدهای معدنی در بودجه ۱۴۰۴
نگاهی دقیق به جداول درآمدی لایحه بودجه ۱۴۰۴ در بخش معدن، تصویری مبهم و در مواردی غیرواقعی از وضعیت درآمدهای این بخش ارائه می‌دهد. در حالی که مرکز پژوهش‌های مجلس با بررسی سناریوهای مختلف، میانگین رشد قیمت مواد معدنی را در سال آینده ۰۶/۱۸ درصد پیش‌بینی کرده، سرجمع حقوق دولتی در لایحه بودجه بدون تغییر نسبت به سال گذشته در نظر گرفته شده است. این عدم تغییر در شرایطی که تورم عمومی و رشد قیمت‌ها در همه بخش‌ها از جمله بخش معدن پیش‌بینی می‌شود، نشان از عدم واقع‌بینی در برآورد درآمدها دارد. تغییر رویکرد قابل توجه دیگر در لایحه بودجه ۱۴۰۴، به درآمدهای حاصل از عوارض صادراتی مواد خام معدنی و لغو معافیت‌های مالیاتی مربوط می‌شود. در حالی که در قانون بودجه سال ۱۴۰۳ این ردیف‌های درآمدی تنها به صورت نمادین و با رقم یک میلیارد ریال درج شده بود، در لایحه جدید برای عوارض صادراتی رقم هزار میلیارد ریال و برای درآمد حاصل از لغو معافیت مالیاتی رقم ۳۰ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است. این تغییر رویکرد می‌تواند نشانه‌ای از تصمیم جدی دولت برای اعمال سیاست‌های تشویقی در جهت جلوگیری از خام‌فروشی و حرکت به سمت تکمیل زنجیره ارزش در بخش معدن باشد.
اما شاید چالش‌برانگیزترین بخش درآمدی لایحه بودجه ۱۴۰۴، به موضوع عوارض حمل‌ونقل جاده‌ای مواد معدنی مربوط می‌شود. بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد با توجه به برآورد درآمد ۳۸۰ هزار میلیارد ریالی سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای در سال ۱۴۰۴ و با در نظر گرفتن سهم ۱۲ درصدی مواد معدنی از کل بارنامه‌های صادر شده در کشور، درآمد این سازمان از محل جابه‌جایی مواد معدنی حدود ۴۵ هزار میلیارد ریال خواهد بود. با افزایش نرخ عوارض از ۹ به ۱۵ درصد، این درآمد به حدود ۷۵ هزار میلیارد ریال خواهد رسید. بنابراین سهم ۵ واحد درصد افزایش (موضوع بند «ص» تبصره «۱») حدود ۲۵ هزار میلیارد ریال خواهد بود. با این حال، در جداول لایحه بودجه این رقم ۵۰ هزار میلیارد ریال - یعنی دو برابر برآورد واقعی - پیش‌بینی شده است. این بیش‌برآوردی آشکار، نه تنها با بند ۳ سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم مبنی بر واقعی کردن منابع مغایرت دارد، بلکه می‌تواند منجر به ایجاد انتظارات غیرواقعی از درآمدهای این بخش و در نتیجه اختلال در برنامه‌ریزی‌های آتی شود.
سهم اندک معادن از درآمدهای خود
تخصیص منابع حاصل از درآمدهای معدنی یکی از چالش‌برانگیزترین موضوعات در لایحه بودجه ۱۴۰۴ است. براساس قانون معادن مصوب ۱۳۷۷ و اصلاحات بعدی آن و همچنین قانون نظام مهندسی معدن مصوب ۱۳۷۹، درآمدهای ناشی از اخذ حقوق دولتی باید به شکل مشخصی توزیع شود. طبق این قوانین، ۶۵ درصد از این درآمد باید صرف اجرای بهینه تکالیف و مأموریت‌های توسعه‌ای معادن و صنایع معدنی توسط وزارت صمت شود، ۱۵ درصد برای ایجاد زیرساخت و توسعه در شهرستان‌های معدنی اختصاص یابد، ۱۲ درصد به احیا و بازسازی محل عملیات معدنی در زمین‌های منابع طبیعی اختصاص پیدا کند، ۵ درصد به حمایت از فعالیت‌های صندوق بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی برسد و ۳ درصد نیز به سازمان نظام مهندسی معدن تعلق گیرد. اما آنچه در عمل اتفاق می‌افتد با این تقسیم‌بندی قانونی فاصله معناداری دارد. بررسی جداول بودجه نشان می‌دهد در سال ۱۴۰۴ تنها ۲/۳۱ درصد از پیش‌بینی حقوق دولتی اخذ شده برای هزینه به بخش معدن بازخواهد گشت. این در حالی است که طبق قانون برنامه هفتم توسعه که بند مربوطه از برنامه ششم را تنفیذ کرده، دولت مکلف است حقوق دولتی را به حساب ویژه‌ای نزد خزانه‌داری کل کشور واریز کند و این اعتبار صددرصد تخصیص یافته تلقی می‌شود.
نگاهی به عملکرد سال ۱۴۰۲ وضعیت را روشن‌تر می‌کند. در این سال تنها ۸/۲ درصد از حقوق دولتی اخذ شده به استان‌های محل معادن تعلق گرفته است. این رقم حتی از میزان مصوب در قانون بودجه همان سال نیز کمتر است، چرا که در قانون بودجه ۱۴۰۲ سهم استان‌ها ۴/۵ درصد پیش‌بینی شده بود. این یعنی حتی همان رقم ناچیز مصوب نیز به طور کامل تخصیص نیافته است. موضوع زمانی نگران‌کننده‌تر می‌شود که به رشد شاخص قیمت مصرف‌کننده و شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن توجه کنیم. از ابتدای سال ۱۴۰۳ تا مهرماه، این دو شاخص به ترتیب ۱/۳۵ و ۴/۳۴ درصد رشد داشته‌اند. با این حساب، حتی اگر فرض کنیم در سال آینده هیچ افزایش تورمی نداشته باشیم، میزان واقعی تخصیص حقوق دولتی نسبت به سال ۱۴۰۳ کاهش خواهد یافت. این کاهش منابع در شرایطی اتفاق می‌افتد که بخش معدن برای توسعه زیرساخت‌ها، نوسازی ماشین‌آلات و تجهیزات، اکتشافات جدید و همچنین جبران خسارت‌های زیست‌محیطی به منابع مالی قابل توجهی نیاز دارد. عدم تخصیص مناسب این منابع می‌تواند به کاهش سرمایه‌گذاری در بخش معدن، فرسودگی تجهیزات، کاهش ایمنی معادن و در نهایت کاهش بهره‌وری این بخش منجر شود.
عقب‌ماندگی از برنامه اکتشافی
با توجه به ریسک بالای فعالیت‌های اکتشافی و الزام حضور حاکمیت در این حوزه، سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور نقش کلیدی در توسعه بخش معدن ایفا می‌کند. اما بررسی اعتبارات این سازمان در لایحه بودجه ۱۴۰۴ نشان می‌دهد که فاصله معناداری میان منابع مورد نیاز و اعتبارات تخصیص یافته وجود دارد. مجموع طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای سازمان زمین‌شناسی که مرتبط با وظایف حاکمیتی آن در حوزه تولید اطلاعات پایه زمین‌شناسی و اکتشافات سراسری است، در لایحه بودجه ۱۴۰۴ به حدود ۲۳ هزارمیلیارد ریال می‌رسد. این رقم هرچند نسبت به سال قبل رشد ۱/۴۷ درصدی را نشان می‌دهد، اما با توجه به تورم ۱/۳۵ درصدی سال ۱۴۰۳، رشد واقعی آن تنها ۱۲ درصد خواهد بود.
در میان ردیف‌های بودجه‌ای این سازمان، بیشترین رشد به زمین‌شناسی عمومی ایران با ۲۵۷ درصد و تهیه اطلاعات پایه زمین‌شناسی با ۱۵ هزار میلیارد ریال اختصاص دارد. رشد ردیف‌های عمومی و متفرقه نیز به ترتیب ۱۲۲ و ۴۲ درصد بوده است. نکته قابل تأمل اینجاست که بخش قابل توجهی از طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای مربوط به ردیف‌های متفرقه است که با توجه به شرایط کسری بودجه، امکان تحقق آن بسیار ناپایدار است. نگاهی به عملکرد تخصیص اعتبارات در سال ۱۴۰۲ نیز نگرانی‌ها را تشدید می‌کند. در این سال برای برداشت داده‌های ژئوفیزیک هوایی تنها ۸۹ درصد و برای تهیه نقشه‌های پهنه‌بندی مخاطرات زمین ساختی و لرزه‌خیزی تنها ۵۵ درصد از اعتبارات مصوب تخصیص یافته است. هرچند در مورد زمین‌شناسی عمومی ایران شاهد تخصیص ۱۲۶ درصدی بوده‌ایم که البته این افزایش به دلیل تخصیص ۱۲۰ میلیارد ریال از محل ردیف‌های متفرقه (ناشی از تخصیص حقوق دولتی) بوده است.
اما مساله نگران‌کننده‌تر به اعتبارات هزینه‌ای سازمان مربوط می‌شود. پیش‌بینی شده که این اعتبارات در سال ۱۴۰۴ به صورت اسمی حدود ۸۵ درصد رشد داشته باشد که با توجه به تورم ۱/۳۵ درصدی کشور، رشد واقعی آن حدود ۸/۵۰ درصد خواهد بود. با این حال، عمده این افزایش مربوط به ردیف‌های متفرقه و وابسته به اخذ حقوق دولتی است که تحقق آنها در سال‌های گذشته با نااطمینانی همراه بوده است. در مجموع، سرجمع طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای و اعتبارات هزینه‌ای سازمان زمین‌شناسی در سال ۱۴۰۴، برای انجام وظایف حاکمیتی خود در بخش معدن، به حدود ۲۷,۴۶۰ میلیارد ریال می‌رسد. این در حالی است که وزارت صنعت، معدن و تجارت اعلام کرده برای رسیدن به اهداف مندرج در برنامه هفتم پیشرفت به ۸۵ هزار میلیارد ریال اعتبار در سال ۱۴۰۴ نیاز است. به عبارت دیگر، میزان مصوب تنها ۳۲ درصد میزان اعلام شده را پوشش می‌دهد.
خوش‌بینی در درآمدها، واقع‌بینی در هزینه‌ها
گسترش فعالیت‌های سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) در سال‌های اخیر، اهمیت بررسی وضعیت مالی این سازمان و شرکت‌های زیرمجموعه آن را دوچندان کرده است. بررسی جداول بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه ۱۴۰۴ نشان می‌دهد نوعی عدم توازن میان پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌ها وجود دارد که می‌تواند چالش‌های جدی را برای این مجموعه به همراه داشته باشد. براساس ارقام لایحه بودجه، پیش‌بینی شده که درآمدهای ایمیدرو در سال ۱۴۰۴ با رشد ۸/۲۳ درصدی به ۸۵۶,۳۰۰ میلیارد ریال برسد، در حالی که هزینه‌های این سازمان با رشد ۹/۳۵ درصدی به ۷۲۰,۹۴۷ میلیارد ریال خواهد رسید. این اعداد از دو منظر قابل تأمل است؛ نخست آنکه رشد هزینه‌ها حدود ۱۲ درصد بیشتر از رشد درآمدها پیش‌بینی شده و دوم آنکه با توجه به پیش‌بینی رشد ۰۶/۱۸ درصدی قیمت‌های مواد معدنی، رشد ۸/۲۳ درصدی درآمدها خوش‌بینانه به نظر می‌رسد. این خوش‌بینی در شرایطی است که شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن ۴/۳۴ درصد رشد داشته که نشان از افزایش قابل توجه هزینه‌های تولید دارد. به عبارت دیگر، در حالی که هزینه‌ها به صورت واقع‌بینانه و منطبق با تورم‌بخشی پیش‌بینی شده‌اند، درآمدها با خوش‌بینی غیرواقعی برآورد شده‌اند. نکته قابل توجه دیگر، کاهش ۶/۱۹ درصدی درآمدهای دولت از محل سود و مالیات این سازمان است. طبق پیش‌بینی‌ها، این رقم از ۱۲۰,۷۲۱ میلیارد ریال در سال ۱۴۰۳ به ۹۷,۰۱۴ میلیارد ریال در سال ۱۴۰۴ کاهش خواهد یافت. همین میزان کاهش در مورد اندوخته سازمان نیز صادق است که از ۴۰,۲۴۰ میلیارد ریال به ۳۲,۳۳۸ میلیارد ریال خواهد رسید. در میان شرکت‌های تابعه ایمیدرو نیز وضعیت متفاوتی حاکم است. برای مثال، شرکت تهیه و تولید مواد معدنی ایران رشد ۱/۱۳ درصدی در درآمد و ۷/۷ درصدی در هزینه را پیش‌بینی کرده که منطقی‌تر به نظر می‌رسد. از سوی دیگر، شرکت آلومینای ایران با پیش‌بینی رشد ۹/۱۰۹ درصدی درآمد و ۷/۳۷ درصدی هزینه، خوش‌بینانه‌ترین برآورد را در میان شرکت‌های این مجموعه داشته است.
در مجموع به نظر می‌رسد عدم توازن میان پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌ها در بودجه ایمیدرو و شرکت‌های تابعه می‌تواند این مجموعه را در سال آینده با چالش‌های جدی مواجه کند. این مساله زمانی اهمیت بیشتری می‌یابد که بدانیم بخش قابل توجهی از برنامه‌های توسعه‌ای بخش معدن کشور به عملکرد این سازمان وابسته است.
نیاز به رویکردی واقع‌بینانه در بودجه معدنی کشور
بررسی دقیق لایحه بودجه ۱۴۰۴ در بخش معدن و صنایع معدنی تصویر روشنی از چالش‌های پیش روی این بخش ارائه می‌دهد. در حالی که انتظار می‌رفت با توجه به اهمیت بخش معدن در اقتصاد غیرنفتی کشور و تاکید برنامه هفتم توسعه بر این بخش، شاهد رویکردی واقع‌بینانه و حمایتی در بودجه باشیم، اما بررسی جزئیات لایحه نشان از وجود ناهماهنگی‌های متعدد در برآوردها و تخصیص منابع دارد. عدم تناسب میان پیش‌بینی‌های درآمدی با واقعیت‌های اقتصادی یکی از مهم‌ترین چالش‌های این لایحه است. در شرایطی که مرکز پژوهش‌های مجلس رشد ۱۸ درصدی قیمت مواد معدنی را پیش‌بینی کرده، ثابت ماندن سرجمع حقوق دولتی نسبت به سال گذشته و پیش‌بینی غیرواقعی درآمد حاصل از عوارض حمل‌ونقل جاده‌ای مواد معدنی، نشان از نوعی ناهماهنگی در برآوردهای درآمدی دارد.
مساله تخصیص منابع نیز وضعیت نگران‌کننده‌ای دارد. در حالی که قوانین بالادستی بر تخصیص صددرصدی حقوق دولتی به توسعه بخش معدن تاکید دارند، تنها ۲/۳۱ درصد از این منابع به بخش برمی‌گردد. تجربه سال‌های گذشته نیز نشان داده که حتی این میزان اندک نیز به طور کامل محقق نمی‌شود؛ چنانکه در سال ۱۴۰۲ تنها ۸/۲ درصد از حقوق دولتی به استان‌های محل معادن تخصیص یافته است. وضعیت سازمان زمین‌شناسی به عنوان متولی اصلی اکتشافات کشور نیز شایسته توجه بیشتری است. اختصاص تنها یک سوم منابع مورد نیاز برای تحقق اهداف اکتشافی برنامه هفتم به این سازمان، می‌تواند به کندی روند اکتشافات و در نتیجه کاهش ذخایر قابل استخراج در آینده منجر شود.
در بخش شرکت‌های دولتی نیز شاهد نوعی عدم توازن در پیش‌بینی‌ها هستیم. در حالی که هزینه‌های ایمیدرو و شرکت‌های تابعه به درستی با توجه به تورم‌بخشی برآورد شده‌اند، درآمدها با خوش‌بینی غیرواقعی پیش‌بینی شده‌اند. این مساله می‌تواند برنامه‌های توسعه‌ای این مجموعه را که نقش مهمی در پیشبرد اهداف بخش معدن دارد، با چالش مواجه کند. به نظر می‌رسد بازنگری اساسی در رویکردهای بودجه‌ای بخش معدن ضروری است. این بازنگری باید با هدف واقعی‌سازی برآوردها، تضمین تخصیص منابع کافی و ایجاد توازن در پیش‌بینی‌های مالی صورت گیرد. در غیر این صورت، نه تنها اهداف توسعه‌ای بخش معدن محقق نخواهد شد، بلکه می‌تواند به عقب‌ماندگی این بخش مهم اقتصادی از برنامه‌های پیش‌بینی شده منجر شود.
ارسال نظر